Статья руководителя организации: Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности

 Уруймагов Р.Р.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.

Необходимо признать, что в российской юридической науке до сих пор нет четкой позиции по поводу определения экстремизма. Отсутствует единый взгляд на его виды и формы, нет четкого разграничения смежных с экстремизмом явлений.

В настоящей статье хотелось бы основное внимание уделить вопросу участия органов прокуратуры в противодействии экстремистской деятельности. Прежде всего давайте уточним: часть 1 ст. 3 Закона о прокуратуре РФ устанавливает, что полномочия прокуроров могут определяться другими федеральными законами, поэтому наделение их дополнительными средствами реагирования на выявленные нарушения законов в общем-то нужно приветствовать, особенно на фоне периодически разгорающихся политических споров о сворачивании общенадзорной деятельности прокуроров.[1, c.4] В контексте сказанного на фоне серьезных проблем, поставленных перед всей правоохранительной системой и судами вступлением в силу УПК РФ, неожиданным «подарком» выглядит расширение юрисдикции прокуроров в сфере административного преследования. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 28.4 уполномочил прокурора выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении даже в отношении граждан и юридических лиц, которые Законом о прокуратуре не отнесены к субъектам надзора, что автоматически выводит из числа правовых регуляторов прокурорской деятельности ст. 25 этого Закона.

Схожая ситуация наблюдается и с Законом о противодействии экстремистской деятельности. Так, ст. 6 этого Закона несколько по-иному раскрывает сущность такого правового средства прокурорского надзора, как предостережение. [2. c.6] Основанием для объявления предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности является наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности. Таким образом, прокурору для принятия решения о применении этого правового средства необходимо исходить из критериев, положенных ст. 1 Закона о противодействии экстремистской деятельности в основу определения экстремизма. Очевидно, что не во всех случаях наличие информации, получена ли она оперативным путем или вследствие обращения в органы прокуратуры заинтересованных лиц, будет поводом для немедленного реагирования. Дело в том, что понятие экстремистской деятельности сформулировано достаточно лаконично, а потому прокурору может потребоваться консультация специалистов, причем не только правоведов, но и историков, этнографов и т.д.

Взвешенность принимаемого прокурором решения об объявлении предостережения обусловливается и возможностью обжаловать решение прокурора в суд. С точки зрения вопроса о защите прав несостоявшегося «экстремиста» от незаконных посягательств со стороны прокурора установление судебного порядка обжалования прокурорского решения, по нашему мнению, не имело смысла, поскольку сам факт объявления предостережения не влечет для адресата никаких существенных ограничений, а также, будучи индивидуальным, не подрывает репутации лица.

В то же время, в отличие от ст. 25.1 Закона о прокуратуре, ст. 6 рассматриваемого Закона содержит существенное дополнение. Речь идет об отсутствии в готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, оснований для привлечения к уголовной ответственности. В самом деле, уголовное право оперирует таким понятием, как неоконченное преступление, и этот институт достаточно широко применяется на практике. Это обстоятельство напрасно не было изначально закреплено в ст. 25.1 Закона о прокуратуре.

В отношении субъектов, которым прокурор вправе объявить предостережение, также есть некоторые расхождения со ст. 25.1 Закона о прокуратуре, который допускает принятие такого решения только в отношении должностных лиц, не раскрывая содержание этого понятия, как это сделано, скажем, в ст. 2.4 КоАП РФ. По Закону о противодействии экстремистской деятельности прокурор вправе объявить в письменной форме предостережение о недопустимости такой деятельности руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам с указанием оснований объявления предостережения. Следует предположить, что под «другими соответствующими лицами» понимаются физические лица, которые могут готовить противоправные действия, содержащие признаки экстремистской деятельности, при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности.

Что касается вопроса реализации названного полномочия, то он решается в зависимости от компетенции прокурора соответствующего уровня, начиная с Генерального прокурора РФ и заканчивая прокурором районного (городского) звена.

Достаточно неудачной, порождающей немало вопросов и затрагивающей в определенной степени каноны прокурорского надзора, является ст. 7, предоставляющая прокурору право выносить предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. С одной стороны, сопоставляя названное полномочие прокурора с сущностью предостережения, можно выявить ряд схожих позиций. Прежде всего, и тот и другой акт реагирования объявляется (выносится) как предостережение (предупреждение) о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. С другой стороны, законодатель разграничил основания реагирования, установив достаточным условием для объявления предостережения подготовительную стадию, а для вынесения предупреждения — признаки экстремизма. Предупреждение выносится не конкретному лицу, а коллективному органу.

Следует обратить внимание и на следующее. Во-первых, какая была необходимость вводить такое новое для прокурора средство реагирования — предупреждение? Ведь при наличии нарушений закона прокурор в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносит представление об их устранении, причем срок для принятия конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, составляет не более месяца. Статья 7 Закона о противодействии экстремизму предусматривает установление в предупреждении срока для устранения нарушений не менее двух месяцев со дня его вынесения.

Во-вторых, аналогичное предупреждение в рамках названной статьи может быть вынесено органом юстиции. Это, по нашему мнению, правильная мера реагирования для компетентного органа, который в силу приданных ему функций осуществляет контроль за деятельностью общественных, в том числе религиозных, объединений. Кроме того, предупреждение как властное полномочие характерно именно для контролирующих органов, входящих в структуру органов исполнительной власти. Таким образом, решение законодателя выглядит по меньшей мере странным и приводит к дублированию полномочий двух государственных органов.

В сложившейся ситуации прокурорам, очевидно, придется отказаться от внесения представлений об устранении нарушений закона и нарабатывать практику вынесения предупреждений. Это повлечет за собой жалобы в суды общей юрисдикции. В связи с этим необходимо учитывать, что предупреждение может быть обжаловано в суд в течение установленного в нем срока для устранения нарушений.

Статья 7 Закона о противодействии экстремизму закрепляет алгоритм дальнейших действий прокурора или органа юстиции. Так, если предупреждение не было признано судом незаконным, а также если в установленный в нем срок общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, необходимо обращаться в суд с заявлением о ликвидации таких организаций или объединений или об их запрете, если они не являются юридическими лицами. Думается, что в случае с установлением годичного срока рецидива экстремистской деятельности законодатель смягчил тяжесть ответственности. Необходимо было жестко определить, что повторное проявление фактов экстремизма (независимо от времени) является достаточным основанием для осуществления ликвидационной процедуры.

В ст. 8 Закона о противодействии экстремистской деятельности закреплено, что в случае распространения через средство массовой информации экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности признаков экстремизма, учредителю и (или) редакции (главному редактору) средства массовой информации Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами наряду со специально уполномоченным государственным органом, осуществляющим регистрацию средства массовой информации, а равно федеральным органом исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, выносится в письменной форме предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов или осуществления экстремистской деятельности. Здесь, как видим, органы прокуратуры в своей деятельности также обречены дублировать органы исполнительной власти путем применения несвойственной им формы реагирования.

Закон устанавливает, что срок для устранения средством массовой информации указанных в предупреждении нарушений не может быть менее десяти дней со дня его вынесения. Основания прекращения деятельности средства массовой информации аналогичны основаниям, предусмотренным для общественных организаций. При этом также обращает на себя внимание заложенный законодателем неадекватный двенадцатимесячный срок для совершения повторного правонарушения как основание для прекращения деятельности СМИ.

В контексте сказанного необходимо отдельно рассмотреть формулировки ст. ст. 7 и 8 Закона о противодействии экстремистской деятельности в отношении установления сроков для устранения нарушений общественным объединением или средством массовой информации. Закон предусматривает, что он (срок) устанавливается, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений. Возникает вопрос: а если невозможно, то какой прок от такой меры реагирования? Представляется, что прокурор в любом случае должен ставить вопрос об устранении указанных в предупреждении нарушений, как это делается при внесении представления об устранении нарушений закона. Вот только постановка в данном случае вопроса о дисциплинарной ответственности виновных субъектов проблематична.

Таким образом, прокурор при выборе средств реагирования встает перед дилеммой: либо вносить представление об устранении нарушений закона со всеми сопутствующими ему атрибутами, но без судебной перспективы дальнейшего разрешения вопроса, либо идти предложенным законодателем новым путем, дублируя полномочия органов исполнительной власти.

Статьи 9 и 11 рассматриваемого Закона предусматривают дополнительные основания для инициации Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами вопроса перед судом о ликвидации общественного и иного объединения или запрещении его деятельности, а также для прекращения деятельности средства массовой информации. К их числу Закон относит сопутствующее осуществлению экстремистской деятельности нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создание реальной угрозы причинения такого вреда. Прокурор в соответствии со ст. 10 Закона вправе ставить в заявлении вопрос о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом дела по существу. При этом аналогичными полномочиями наделены соответственно органы юстиции и органы по контролю за деятельностью СМИ.

Одной из основных тенденций эволюции антигосударственного экстремизма последних лет в России является его радикализация и глобализация. Касается это как целевых установок, так и непосредственно самой деятельности. Он превращается не просто в средство воздействия на власть, сколько в попытку ее разрушения до основания и построения государства нового типа. Анализ характеристик и реальное проявление криминального антигосударственного экстремизма в Российской Федерации позволяет придти к выводу, что его различная активность, в ближайшее время, видоизменяясь, сохранится.

Идейно-политический центр и криминальный очаг насильственного антигосударственного экстремизма на Северном — Кавказе перемещается из Чечни в Дагестан, Ингушетию и другие территории Российской Федерации. Причем характер угрозы государственной безопасности на юге страны изменился.

Проведенный контент-анализ федеральной прессы, в частности материалов за июнь — март 2007 — 2008 годов в «Российской газете», «Независимой газете» показал, что на смену сепаратистскому антигосударственному экстремизму приходит исламский экстремизм. Один лишь из показателей выявленных в процессе указанного анализа прессы реально и объективно демонстрирует всю сложность ситуации: количество погибших представителей силовых структур как федерального, так и местного уровня в 2007 году на юге России сопоставимо либо превышает количество ликвидированных участников незаконных вооруженных формирований.

В свою очередь, динамика других наиболее опасных проявлений криминального антигосударственного экстремизма достаточно неопределенна: уровень наиболее тяжких преступлений против основ конституционного строя и государственной безопасности увеличился в несколько раз соответственно анализируемого периода 2007 г. (хотя все же это единицы зарегистрированных преступлений по ст.ст.278, 279 УК и только на территории ЮФО), в то время как количество зарегистрированных фактов организации незаконного вооруженного формирования или участия в нем (ст. 208 гл. 24 УК «Преступления против общественной безопасности) в 2007 г. по сравнению с 2006 возросло примерно в 1,6 раза и почти не изменилось в 2008 г. в сравнении с 2007 г.

Как нам представляется, деятельность многих незаконных вооруженных формирований на территории Северо — Кавказского региона до сих пор преследует цель свержения законной власти, насильственного изменения конституционного строя РФ и нарушения территориальной целостности РФ. Однако, это не находит своего отражения в официальной квалификации. Доказанными остаются лишь преступления против общественной безопасности, в частности, организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем, но не вооруженный мятеж (ст.279 УК) и не насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст.278 УК).

В 2007 году еще заметнее возросло число выявленных лиц, совершивших акты терроризма. Их количество впервые за предшествующие годы превысило количество самих возбужденных уголовных дел (то же самое относится и к преступлению, предусмотренному ст.208 УК). Число нейтрализованных (ликвидированных) в Северо-Кавказском регионе боевиков за анализируемый период проведения контртеррористической операции по официальным данным превышает число тех, которые привлекались к уголовной ответственности. Эти процессы, безусловно, сказываются на показателях официальной статистики количества выявленных лиц.

Ст. 13 Закона о противодействии экстремистской деятельности наделяет прокурора еще одним новым полномочием: прокурор при наличии, по его мнению, в печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалах установленных в этой статье признаков вносит в федеральный суд по месту нахождения организации представление об установлении наличия в информационных материалах таких признаков. Положительное решение суда служит основанием для изъятия нереализованных материалов. Повторное в течение двенадцати месяцев издание экстремистских материалов приводит к лишению права на ведение издательской деятельности.

Исходя из смысла ч. 4 ст. 13 Закона, контроль за нераспространением признанных экстремистскими информационных материалов возлагается на органы юстиции, которым направляется копия вступившего в законную силу решения суда. Им же, очевидно, должно быть вменено в обязанность ведение федерального списка экстремистских материалов.

Контроль за соблюдением законодательства о противодействии экстремизму при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования в соответствии со ст. 16 Закона возложен на органы внутренних дел, которые обязаны принимать надлежащие меры по предупреждению и пресечению проявлений такой деятельности в связи с организацией и проведением массовых мероприятий.

Очевидно, что правоприменительная практика поднимет гораздо больше вопросов, чем это сделано в настоящей главе. Безусловно, рассмотренная сфера найдет свое отражение в руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ. Будут разработаны методики осуществления прокурорского надзора на этом участке. В любом случае Закон о противодействии экстремистской деятельности — серьезный шаг по укреплению правопорядка в стране, поддержанию стабильности в обществе, и в претворении его в жизнь существенная роль отведена органам прокуратуры.

Список использованной литературы:

1. О прокуратере Российской Федерации. Федеральный Закон. Серия «Закон и общество». Ростов-н/Д: «Феникс», 2003. – с. 48.
2. О противодействии экстремистской деятельности [Текст]: федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 30. — Ст. 3031.